Die bundesdeutsche Spielart des Parlamentarismus steht nicht im Grundgesetz. Sie ist nach 1949 entstanden, angefangen mit der Entscheidung Konrad Adenauers gegen eine Große Koalition im ersten Jahr der Republik. 70 Jahre später steht die parlamentarische Demokratie, die sich seitdem entwickelt hat, in Frage. Wie es mit ihr weitergehe, sei offen.

So lautet die Analyse, die der Würzburger Staatsrechtslehrer und Rechtsphilosoph Florian Meinel zur Grundthese seines Buches "Vertrauensfrage" macht. Der Untertitel: "Zur Krise des heutigen Parlamentarismus" klingt, als wolle Meinel Antworten auf die Herausforderungen geben. Darum geht es ihm aber offenbar weniger. Im Vordergrund steht die Analyse eines Systems, das eben nicht auf dem Reißbrett geplant, sondern gewachsen und damit so erklärungsbedürftig wie potenziell gefährdet ist.

Meinel macht von Anfang an Sollbruchstellen und Inkohärenzen aus. Für ihn sind Parlamentarismus und Demokratie aufgesetzt auf ältere, fortbestehende Schichten des Staatsaufbaus: Verwaltungsstaat und Föderalismus. Die Folgen: Regierungsbeamte sitzen auf hinteren Bänken in Ausschusssitzungen, an denen nicht einmal Fraktionsmitarbeiter teilnehmen dürfen. Bundesgesetze werden durch die Verwaltungen der Länder vollzogen, worauf der Bund kaum Einfluss hat. Für Meinel liegt darin eine "scharf antiparlamentarische Pointe".

Eine besondere deutsche Spielart des Parlamentarismus macht der Autor auch darin aus, wie Parlament und Regierung in der Bundesrepublik verzahnt sind. Zwar sind Parlament und Regierung in keiner parlamentarischen Demokratie getrennt, sondern verbunden. Eine Gewaltenteilung aus dem Lehrbuch - mit dem Parlament als Legislative und der Regierung als davon losgelöste Exekutive - wird zwar in der Schule und in juristischen Vorlesungen noch gelehrt. Obwohl sie laut Meinel ein "Ammenmärchen" ist: Der eigentliche Ort, an dem sich Macht im parlamentarischen Regierungssystem entfaltet, liegt demnach irgendwo zwischen parlamentarischer Mehrheit und Regierung. "Irgendwo" dazwischen, weil die genaue Art der Zusammenarbeit nicht normiert ist - und nach Meinel auch gar nicht normierbar wäre. So weit, so üblich.

Das spezifisch Deutsche sieht Meinel in der konkreten Arbeit des Parlaments: Bei der gehe es in erster Linie darum, Entscheidungen zu fällen, nicht um politische Debatten. Deshalb findet die eigentliche Arbeit nicht im Plenum, sondern in den Ausschüssen statt. Auch die Regierungskontrolle übt das Parlament (oder genau genommen die Opposition) mit aktuellen Stunden, aber auch weniger hörbar über Kleine und Große Anfragen an die Bundesregierung oder in den Ausschüssen aus. Meinel will hier mit einer weiteren Fehlvorstellung aufräumen: Leere Bänke im Plenarsaal sagen wenig darüber aus, was das Parlament tatsächlich leistet. Und die "Sternstunden" des Bundestages liegen für ihn nicht in ethischen Debatten ohne Fraktionszwang, sondern dort, wo sich das komplizierte, von Parteien getragene Gebilde namens Bundestag bewährt, zum Beispiel in der Haushaltsdebatte.

Solche Analysen sind wichtig, um die Gefahren einzuordnen. Der Bedeutungsverlust der Volksparteien wiegt da schwer, und wer sich im Gegenzug vom Erstarken der AfD eine Belebung des Parlamentarismus erhofft, irrt laut Meinel. Schlimmstenfalls seien "Weimarer Zustände" zu erwarten: "Erstarkende Ränder, Zusammenrücken der Parteien der Mitte. Die Unterscheidung von Regierung und Opposition würde sukzessiv überlagert durch jene von Gegnern und Verteidigern der Verfassung."

Die nächste Gefahr liegt für den Autor in einem immer größeren Einfluss des Bundesverfassungsgerichts, das den Bundestag zum Teil überfordere – etwa was die EU betrifft. Das Gericht zwinge hier das Parlament zu einer Gesetzgebung, hinter der oft gar keine eigenen Entscheidungen mehr stünden. Ohnehin könne der Bundestag kaum kontrollieren, wie groß jeweils die Einflussmöglichkeiten der Regierung in konkreten Brüsseler Entscheidungen seien. All das gehe auf Kosten der Zeit für Entscheidung und Kontrolle. Ganz wesentlich verändert sich der Parlamentarismus durch eine Entwicklung, die Gerhard Schröder als Kanzler angestoßen, Angela Merkel vertieft habe: Das – in der Verfassung gar nicht geregelte – Kanzleramt ziehe immer mehr Macht an sich.

Man muss nicht allen Thesen des Autors folgen. Verwaltungsvollzug durch die Länder etwa kann zum Teil auch parlamentarisch kontrolliert werden – nur eben in den Ländern. Ob das Bundesverfassungsgericht heute tatsächlich so viel mehr Einfluss nimmt als etwa zur Zeit der Ostverträge, wird nicht recht deutlich. Trotzdem ist das Buch unbedingt zu empfehlen: Dicht und klug geschrieben, zeigt es, welche Grenzen und Spielräume die Verfassung gibt – und wo es in der Praxis hakt.