Nach dem"Brexit"-Votum ist ein Wettstreit um die Reform der EU in Gang gekommen. Die Ideengeber einer neuen Union scheinen sich einig zu sein: Erneuerung und Vertiefung sind das Gebot der Stunde. Mehr Beteiligung und Demokratie sowieso. Das ignoriert, warum die EU die Struktur hat, die sie hat: Halb Staat, halb Organisation.

Einsichten jenseits wohlfeiler Appelle bieten die schwedischen Organisationsforscher Göran Ahrne und Nils Brunsson mit ihrem Konzept der Metaorganisation an. Metaorganisationen sind Gebilde, die andere Organisationen oder Staaten zu ihren Mitgliedern zählen: Krankenkassenverbände, Industrie- und Handelskammern, die Nato oder die EU.

Neben ihren Vorzügen - etwa die gemeinsame Versorgung mit Ressourcen - liegen die Probleme auf der Hand: Das Bündnis ist ganz und gar von seinen Mitgliedern abhängig, klare Ansagen und Führungsrollen kann es gemäß Kooperationsprinzip nicht geben. Gerade deshalb gedeihen interne Allianzen und Seilschaften. Kein Mitglied kann ausgeschlossen werden. Die Zwecke sind, um überhaupt und irgendwie Konsens zu erzielen, maximal minimal formuliert. Es sind Erwartungen, über die zu sagen ist, dass beinahe alles und nichts über sie gesagt werden kann. "Ziel der Union ist es, den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen aller Völker zu fördern", sagt der EU-Vertrag in unverbindlicher Verbindlichkeit. Oberstes Ziel ist es, sich keine klaren Ziele zu geben.

Diese Meta-Union ist mit zwei Vorwürfen konfrontiert. Zum einen funktioniere sie bürokratisch und neige zur pedantischen Regulierung ihrer Mitgliedsstaaten; zum anderen wird ihr ein Demokratiedefizit attestiert. Zwischen Nationalstaaten und EU-Apparat bliebe die Legitimation auf der Strecke. Diese Schlussfolgerungen erfahren viel Zuspruch. Doch sie greifen zu kurz. Denn Detailregulierung kann als Ausweichverhalten verstanden werden – angesichts des Problems, größere Beschlüsse zu erreichen. Besser man erledigt im Apparat überhaupt etwas, als ganz überflüssig zu sein. Und statt Demokratiedefiziten liegt das Gegenteil nahe: ein Überhang an Demokratie, der alles Entscheiden von Entscheidungen abhängig macht, über die die Union selbst nichts entscheiden kann.

Gewiss, das klingt karg. Aber helfen Visionen weiter? Was überhaupt können Reformen dort leisten, wo allen großen Aktivitäten ein langes Taktieren durch die Mitglieder vorausgeht? In den Reforminitiativen liegt eine erstaunliche Gewissheit über die Zukunft der Staatenunion, von der man nichts weiß. Nichts in der Politik bleibt so ungewiss wie der Nutzen von Reformen. Schließlich handelt sich bei ihnen um Wagnisse, von denen man sich alles Mögliche an Besserung erhofft, wiewohl niemand sagen kann, wer für all das Versprochene dereinst die Rechnung zahlt.

Bleibt die Frage, ob es nicht lohnt, Zielkonflikte anzuerkennen, statt Reformillusionen zu beschwören, die allererst ebenso viel Enthusiasmus wie später Enttäuschung produzieren. Natürlich haben Reformversprechen ihren Nutzen. Einen symbolischen: Sie bringen Gedankenexperimente ins Spiel und erzeugen immer neue Hoffnungen. Damit sichern sie allein mit Erzählung und Spekulation zu einem Gutteil das Überleben des Staatenbundes. Die Entscheidung darüber, was die EU dereinst sein kann, ist nur gegen sie selbst oder die Mitgliedsstaaten und damit deren Souveränität zu treffen. Dass beide Modelle – also "Vereinigte Staaten" oder Autonomie der Nationen – nicht in Mixtur zusammengehen und im einen wie im anderen Fall neue Machtkonflikte erzeugen, scheint wenig Einsicht zu finden. Die EU ist organisatorisch heute das, was sie für alle Beteiligten gerade noch zumutbar sein kann. Und unter dieser Perspektive haben wir es gegenwärtig vielleicht mit dem besten aller ungünstigen Entwürfe eines europäischen Bündnisses zu tun.

Marcel Schütz ist Organisationswissenschaftler an der Universität Oldenburg und derzeit Gastforscher an der Wirtschaftsuniversität Wien. Promotionsstipendiat des Landes Niedersachen. Er lehrt Soziologie und Betriebswirtschaft an der Universität Bielefeld und der Northern Business School Hamburg. Forschung über Veränderung, Reformen und Projekte in Unternehmen und Verwaltungen.